Автономізація закладів охорони здоров’я як складова медичної реформи

Наталія Співак, юрист ЮК «Правовий Альянс»

Юрист & Закон

Реформа медичної галузі, ініційована Міністерством охорони здоров’я України, передбачає комплекс заходів, спрямованих на перетворення пострадянської системи на проєвропейську модель. Так, ідеологія, закладена в Закон України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» ґрунтується на оплаті діяльності постачальників медичних послуг на основі конкретних результатів їх діяльності. Для запровадження контрактної моделі їх взаємовідносин з розпорядником бюджетних коштів необхідно, щоб державні та комунальні заклади охорони здоров’я мали достатній рівень (далі - ЗОЗ) управлінської та фінансової автономії. Передбачається досягти цього шляхом реорганізації таких ЗОЗ у державні та комунальні некомерційні підприємства.

МОЗ України визначає автономізацію ЗОЗ первинної медичної допомоги основним завданням медичної реформи на перше півріччя 2018 р, оскільки вже у найближчому майбутньому їм необхідно буде укладати договори з Національною службою здоров’я України, щоб отримувати пряме фінансування за надані медичні послуги з Державного бюджету. Хоча реорганізація є правом ЗОЗ, а не їх обов’язком, встановлено, що зміна основного виду діяльності державного та комунального ЗОЗ з медичного обслуговування населення у зв’язку із зміною його організаційно-правової форми забороняється. Крім того, приватизація в цьому процесі заборонена.

Із зазначеною метою робочою групою при МОЗ України було розроблено Методичні рекомендації з питань перетворення ЗОЗ з бюджетних установ у комунальні некомерційні підприємства, написані на прикладі механізмів перетворення закладів первинної ланки. Методичні рекомендації покликані стати на допомогу органам місцевого самоврядування, керівникам місцевих органів управління охорони здоров’я та ЗОЗ, а також депутатам місцевих рад, відповідальним за підготовку та прийняття рішень щодо зміни господарсько-правового статусу комунальних ЗОЗ.

Як відзначається у Методичних рекомендаціях, до перевагам перетворення ЗОЗ із бюджетної установи у комунальне некомерційне підприємство, зокрема, можна вважати такі: керівник ЗОЗ отримує значно більшу свободу у розпорядженні активами, фінансами та формуванні кадрової політики, визначенні внутрішньої організаційної структури закладу; підприємство має можливість самостійно встановлювати будь-які форми оплати праці працівників, що допускаються законодавством; фінансування здійснюється не за постатейним кошторисом витрат, а на основі власного фінансового плану; право ЗОЗ (підприємства) утворювати об’єднання підприємств з іншими ЗОЗ, які також діють у статусі підприємства, з метою перерозподілу функцій між ними та спільної оптимізації використання матеріальних, людських та фінансових ресурсів; підприємство може наймати за цивільно-правовими договорами лікарів, що є ФОП з ліцензією на медичну практику.

Основні засади проведення автономізації ЗОЗ були закладені прийнятим у квітні 2017 р. ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства з питань діяльності закладів охорони здоров'я». З метою зменшення фінансових витрат на перетворення ЗОЗ та мінімізації ризику блокування процедури перетворення з боку існуючих кредиторів зазначеним законом передбачено тимчасові (до кінця 2018 року) спрощені процедури. Зокрема, кредитори ЗОЗ, що реорганізуються, не вправі вимагати від закладів виконання незабезпечених зобов’язань, припинення або дострокового виконання зобов’язання або забезпечення виконання зобов’язання. Згода кредитора на заміну боржника у зобов’язанні у такому разі не вимагається. Крім того, не застосовуватиметься обов’язкова оцінка майна, передбачена чинним законодавством, а не використані ЗОЗ кошти можуть бути використані у подальшому з метою фінансування діяльності таких державних чи комунальних ЗОЗ, у тому числі для оновлення матеріально-технічної бази.

Методичним рекомендаціями надається алгоритм дій по перетворенню ЗОЗ, що починається з прийняття відповідного рішення. Так, рішення про перетворення ЗОЗ, що діють у формі комунальної бюджетної установи, приймають ради територіальних громад сіл, селищ, міст, районів, областей, які є власниками майна відповідного ЗОЗ, відповідно до свого регламенту. Разом з цим відповідна рада приймає рішення про призначення комісії з перетворення ЗОЗ (може бути покладено на орган управління (керівника) відповідної бюджетної установи) та про встановлення порядку і строку заявлення кредиторами своїх вимог (від двох до шести місяців).

По закінченні процедури реорганізації ЗОЗ рада має затвердити передавальний акт, затвердити рішення про припинення бюджетної установи та створення комунального підприємства, встановити розмір статутного капіталу. Відповідно до ст. 78 Господарського кодексу України майно закріплюється за комунальним некомерційним підприємством на праві оперативного управління.Для затвердження статуту в методичних рекомендаціях наводиться приклад, що може бути взятий за основу. Після державної реєстрації на комерційне підприємство мають бути переоформлені права щодо майна яке підлягає державній реєстрації, зокрема нерухомості, у тому числі на користування земельною ділянкою.

У Методичних рекомендаціях детально пояснюється яка має бути повна та скорочена назва реорганізованого підприємства, порядок формування статутного капіталу, особливості формування штатного розкладу та оплати праці. Зокрема, звертається увага на те, які види діяльності повинні бути відображені в статуті (здійснення медичної практики зі вказівкою рівня надання медичної допомоги та її виду, здійснення всіх інших видів медичної діяльності, передбачених законодавством; за необхідності - провадження діяльності, пов’язаної з відпуском, використанням, придбанням, зберіганням, перевезенням, знищенням наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів; надання платних медичних послуг населенню; надання будь-яких послуг іншим ЗОЗ та будь-яким юридичним особам, ФОП та фізичним особам).

Слід звернути увагу також і на трудові відносини при реорганізації ЗОЗ. Керівник закладу продовжуватиме виконувати свої обов’язки, якщо сторони не домовляться про його дострокове припинення за угодою сторін або він не буде звільнений на підставах, визначених контрактом. Нові призначення здійснюються з дотриманням ст. 16 Основ законодавства про охорону здоров’я, згідно з якими керівники призначаються на посаду уповноваженим виконавчим органом управління власника ЗОЗ на конкурсній основі (триває до 30 к.д.) шляхом укладання з ними контракту на строк від трьох до п’яти років. Порядок проведення конкурсу визначений постановою КМУ від 27.12.2017 року №1094. Слід враховувати також, що єдині кваліфікаційні вимоги до керівників ЗОЗ встановлені у Випуску 78 «Охорона здоров'я» Довіднику кваліфікаційних характеристик професій працівників. Стосовно інших працівників ЗОЗ, то законодавством встановлено, що їх звільнення допускається лише у разі, якщо неможливо перевести співробітника за його згодою на іншу роботу.

Важливим аспектом є отримання реорганізованого ЗОЗ всіх необхідних дозвільних документів для можливості здійснення своєї статутної діяльності. Відповідно до ст. 15 ЗУ «Про ліцензування видів господарської діяльності» комунальне підприємство протягом трьох місяців після державної реєстрації повинно отримати нову ліцензію на провадження медичної практики (спрощеної процедури не передбачено). При цьому акредитація ЗОЗ може здійснюватися на добровільних засадах. Разом з тим у Методичних рекомендаціях звертається увага на те, що відсутність акредитаційного сертифіката може обмежити ЗОЗ у здійсненні певних видів діяльності, наприклад, у проведенні медичних оглядів працівників певних категорій. Отримувати такий сертифікат необхідно заново.

Участь громадськості в охороні здоров’я передбачено забезпечувати шляхом створення при ЗОЗ спостережних та опікунських рад. Перші створюються в обов’язковому порядку при закладах вторинного і третинного рівнів, та розглядають питання, зокрема, щодо дотримання прав та забезпечення безпеки пацієнтів, додержання вимог законодавства при здійсненні медичного обслуговування населення, фінансово-господарської діяльності ЗОЗ. Спостережні ради можуть надавати аргументовані пропозиції керівникам відповідних ЗОЗ щодо вжиття заходів для усунення виявлених порушень. Порядок утворення спостережної ради ЗОЗ та типове положення про неї були розроблені за юридичної підтримки Юридичної компанії «Правовий Альянс» та затверджені постановою КМУ від 27 грудня 2017 р. № 1077.

Як зазначається, для комунального некомерційного підприємства на перший план виходить необхідність ухвалення колективного договору, у якому мають бути визначені форми і системи оплати праці, норми праці, розцінки, умови запровадження та розміри надбавок, доплат, премій, винагород та інших заохочувальних, компенсаційних і гарантійних виплат. В основі рішення керівника ЗОЗ повинен бути особиста зацікавленість лікаря у результатах своєї праці (як от, кількість пацієнтів, що обрали сімейного лікаря). При цьому чинним законодавством України не встановлено обмежень щодо максимального розміру заробітної плати в ЗОЗ, що є підприємством.

Особливої уваги заслуговує питання фінансування реорганізованого ЗОЗ, зокрема, згідно договорів про медичне обслуговування населення на відповідний бюджетний період, фінансування з відповідного бюджету з використанням програмно-цільового методу (за бюджетною програмою, наприклад, для закупівлі медичного обладнання, лікарських засобів) та шляхом отримання фінансової підтримки з місцевого бюджету для різних цілей. Методика розрахунку вартості послуги з медичного обслуговування, перелік платних послуг з медичного обслуговування затверджуються КМУ. А згідно ч. 3 ст. 2 ЗУ “Про публічні закупівлі” укладення договорів з Національною службою здоров’я не потребуватиме попереднього проведення тендеру. Додатковими джерелами фінансування ЗОЗ можуть бути не заборонені діючим законодавством будь-які надходження від фізичних та юридичних осіб, зокрема,страхових компаній, роботодавців, благодійних організацій, від пацієнтів за надані сервісні послуги (палати покращеного сервісу та інше).

Методичні рекомендації стануть у нагоді в тому числі при вирішенні таких питань: як закрити / відкрити рахунки в органах Державної казначейської служби України; що робити з залишками коштів на рахунках; питання оподаткування підприємства; чи можна скоротити штат працівників ЗОЗ; які повноваження матиме керівник комунального некомерційного підприємства щодо розпорядження майном, в тому числі нерухомістю; чи необхідно переукладати договори тощо.