Межі демократії…Коментарі до ЗУ «Про доступ до публічної інформації»

Ілля Костін, старший партнер ЮК «Правовий Альянс»

Леонід Шиловський, медичний радник ЮК «Правовий Альянс»

Поняття публічної інформації не є новелою для суспільства та законодавця. Новітніми завжди залишаються принципи та механізми реалізації права доступу до публічної інформації. Кожен період розвитку науки права характеризується подібними явищами, щоразу оголошуючи громадянському суспільству нові політичні вектори руху. Так, наказ Міністерства Юстиції України № 43/5 від 02.06.2004 року «Про затвердження Класифікатора галузей законодавства України» виділяє низку галузей, що регулюють поняття законодавства про інформацію, інформатизацію та засоби масової інформації, право власності на інформацію, питання інформаційної діяльності та її види, ліцензування в інформаційній діяльності та відповідальність за порушення відповідного законодавства. Новелою в даному випадку є не стільки реалізація законодавцем окресленої програми щодо насичення національного законодавства новими нормами, скільки підхід до тлумачення цих норм, а саме окреслення меж дозволеного та недозволеного, критеріїв їх визначення та суб’єктів надання. Саме тому Закон України «Про доступ до публічної інформації» заслуговує на увагу як проект в системі централізації виконавчої ланки та скорочення логістики пошуку відповідей на нагальні запитання для громадян, підприємців, організації тощо.

Розглядаючи галузь інформаційного права та інформаційної безпеки суспільства в цілому, варто наголосити на міжнародному досвіді впорядкування норм, що регулюють ці суспільні відносини. В науці міжнародного права цей термін носить назву «FreedomofInformationAct (FOIA)» - Закон щодо свободи інформації, який визначається як законодавство, яке забезпечує свободу інформації, «право знати» (righttoknow), встановлює легальний механізм звернення із проханням до уряду для отримання інформації, яка знаходиться в його розпорядженні. Така інформація носить також назву відкритих звітів (openrecords) або закони щодо відкритого обговорення всіх державних питань («закони щодо світла», «закони щодо прозорості» - sunshinelaw), які набули особливого статусу у США, де такий нормативний акт зобов’язує урядові установи/організації тощо проводити засідання за умови «відкритих дверей» та розкривати суть більшості рішень та протоколів засідань для широкого кола громадян. На сьогоднішній день більше ніж 85 країн світу ввело норми прозорості та доступності інформації в свої національні системи права, найстарішим з яких вважається Закон про свободу преси, виданий в Швеції в 1766 році. Найбільш питомою перешкодою на шляху до застосування законів цього характеру є необхідність обґрунтування мети запиту тої чи іншої інформації, таким чином український закон «Про доступ до публічної інформації» в світлі пункту 2 статті 19 може бути віднесений до одного з найбільш лояльних суспільству в світі. Європейське законодавство стосовно доступу до публічної інформації представлено Орхуською конвенцією (Aarhus Convention) «Про доступ до інформації, участі суспільства в прийнятті рішень та доступі до правосуддя з питань, які стосуються охорони навколишнього середовища», Конвенцією Європейської Економічної місії ООН, для набуття чинності якої була висунута вимога її підписання 16 країнами. Зазначений процес тривав три роки, результатом чого стало її підписання 38 країнами в місті Орхус, Данія 25 червня 1998 року на 4-Конференції міністрів з питань охорони оточуючого середовища в європейських країнах в рамках Процесу «Оточуюче середовище для Європи». Цікаво, що зазначена Конвенція була ратифікована Верховною Радою України Законом України від 06.07.1999 року № 832-XIV «Про ратифікацію Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля»; на виконання положень цієї Конвеції, в якій чи не вперше (2005) прозвучав термін стосовно генетично модифікованих організмів, українські законотворці імплементували відповідні норми стовно ГМО в національне законодавство України.

Більш формалізованими за міжнародною участю європейських країн став судовий прецендент, який стався в 1998 році по справі Guerra проти Італії в Європейському суді з прав людини, коли позивач (Guerra) посилався на статтю 10 Європейської конвенції з прав людини, яка текстовно зазначала свободу отримання інформації. Незважаючи на негативний результат справи, 6 з 8 судей визнали, що за інших обставинах справи право на доступ до публічної інформації може бути підтверджено вищезгаданою статтею 10.

Прийняття Положення Європейського парламенту та Ради Європи № 1049/2001 від 30.05.2001 року Про публічний доступ до документів Європейського парламенту, Ради та Комісії гарантувало право доступу до документів зазначених трьох установ будь-якому громадянину ЄС або будь-якій фізичній або юридичній особі, що проживає або має зареєстрований офіс в країні-учасниці ЄС. В додаток до цього документа, Директива Європейського парламенту та Ради Європи 2003/98/ЕС від 17.11.2003 року Про багаторазове використання публічної інформації закріпила правила та керівництва для доступу до публічної інформації

Враховуючи зазначений міжнародний та Європейський досвід висвітлення питань та принципів Закону України «Про доступ до публічної інформації» отримує цікаву спрямованість та дозволяє виокремити значущу міжнародну складову в цьому акті законодавчої влади. Крім того, особливістю даної галузі є глибокий суспільний підхід, оскільки право вирізнення меж дозволеної та недозволеної до публічного доступу та розповсюдження інформації, а також механізм та характер отримання інформації, яка визначена як дозволена (а отже публічна), надається не посадовим особам локального управлінського рівня виходячи з розуміння їх посадової дискреції, а з законодавчого закріплення та централізації як самої інформації так і права її вимагати та отримати. Вищезгаданий наказ Мін’юсту передбачав контроль діяльності, пов’язаної із обігом інформації, та відповідний інструмент такої діяльності – ліцензію, наголошуючи на цьому окремою галуззю законодавства України під шифром 170.090.030 «Інформаційна діяльність та її види. Ліцензування в інформаційній діяльності». Тому проводячи тлумачення законодавчих процесів сьогодення варто пам’ятати, що наявне законодавство регулює інформаційну діяльність органів виконавчої влади диспозитивним способом, надаючи суб’єктам право отримувати інформацію, пов’язану із діяльністю органів виконавчої влади, мотивуючи зазначених суб’єктів звертатись до влади, підкреслюючи зростання презентативної та представницької ролі виконавчої влади в суспільстві. Тим не менше, держава, закріплюючи засади диспозитивності, завжди зберігає за собою право контролю та імперативного впливу як на органи виконавчої влади усіх рівнів, прикладом чого може бути Постанова від 24.06.2009 року № 630 Кабінету Міністрів України «Про затвердження Методики оцінювання рівня організації роботи із зверненнями громадян в органах виконавчої влади», Указ Президента України від 07.02.2008 року № 110/2008 «Про притягнення посадових осіб до відповідальності за незадовільний стан роботи зі зверненнями громадян», Лист від 27.05.2009 року № 22-308/774 Національного банку України стосовно порушеннями деякими банками статті 22 Закону України «Про звернення громадян», зокрема відмов у прийомі громадян у встановлені дні та години та не доведення до відома громадян графіків прийому керівництвом банків тощо, так і громадян, прикладом чого є даний дискусійний закон.

Конституція України не містить норм, які б окреслювали інформацію, яка не є публічною, крім випадків, окреслених абзацом 3 статті 34. Водночас, пункт 12 статті 92 наголошує на можливостях організації та діяльності органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики виключно на підставі закону України, тому обсяг питань, яких стосується Закон України «Про доступ до публічної інформації» стосується перш за все (чи винятково ?)) того об’єму інформації, яка може бути надана особам органами виконавчої влади, не торкаючись питання умов надання такої інформації –регулювання умов надання інформації, яка може бути ідентифікована як публічна, лежить в компетенції підгалузевих нормативних актів – наказів, інструкцій, положень та постанов. З огляду на це, стаття 21 зазначеного дискусійного закону пунктом 1 оголошує принцип відкритості влади та є реалізацією права особи на інформацію, що зазначено статтею 34 основного закону. Суперечність цього положення зникає, якщо з’ясувати нормотивістську сутність поняття «право на інформацію», що прописане законодавцем в статті 34 одночасно як політичні та особисті права людини та громадянина. Право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань, окреслене в абзаці 1 статті 34 КУ є невід’ємним супутником права вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір, тобто права на інформацію, закріплене абзацем 2 цієї ж статті. Така позиція законодавця є вимогою сучасності імплементувати норми міжнародного законодавства та гарантувати їх виконання основним законом держави на виконання значущих міжнародних угод, учасником яких є Україна, зокрема статті 19 Загальної декларації прав людини, прийнятої 10 грудня 1948 року Генеральною Асамблеєю ООН, яка надає кожному право шукати, отримувати, розповсюджувати інформацію та діяти будь-якими засобами і не залежно від кордонів, та статті 10 Конвенції про захист прав та основних свобод людини (в редакції Протоколу №11 від 1 листопада 1998р.), де говориться про право на свободу вираження своїх думок, що включає свободу отримувати і поширювати інформацію. Варто зазначити, що надання інформації є безоплатним згідно норм міжнародного законодавства з огляду на вищенаведені міжнародні документи, але це не дозволяє трактувати це твердження як надання будь-якої інформації у згідно встановленої формі довідки та/або форми звітності, якою оперує держава в особі органів виконавчої влади, не тільки на українських теренах, але і worldwide. Не варто виключати можливість отримання такої інформації у формі відповіді на лист-запит до державної установи/органу тощо, але як правило такий документ витребовується вимогами подати його в інший орган-), який прийме до уваги лише форму встановленого нормативним документом (інструкцією, положенням, постановою тощо) зразка, відмовляючи суб’єкту подання на цілком законних та обґрунтованих підставах. Крім того, не виключений варіант супроводу листа-відповіді штампом на зразок «Не для службового використання», що виключає використання отриманої інформації з будь-якої іншою, за винятком суто інформаційної, метою.

Особливу увагу варто приділити інформації, яка не може бути надана на вимогу особи за запитом, що в контексті статті 6 Закону може біти ідентифікована як інформація з обмеженим доступом. Законодавець відносить до такої інформації конфіденційну, службову та таємну інформацію, але не наголошує на комерційній таємниці та науково-технічній інформації, що робить сумнівним рівень захисту такої інформації, яка подається в державні установи згідно встановленого порядку та вимог діючого законодавства. Питання набуває особливої гостроти, оскільки відповідно до статті 16 Закону України «Про захист від недобросовісної конкуренції» неправомірним збиранням комерційної таємниці вважається добування протиправним способом відомостей, що відповідно до законодавства України становлять комерційну таємницю, якщо це завдало чи могло завдати шкоди суб'єкту господарювання. З огляду на це, отримання таких відомостей офіційним шляхом відкриває додаткові можливості для операцій, що носять сумнівний характер.

Підкреслюючи підвищення представницької ролі органів виконавчої влади, законодавець закріплює умову надання інформації – запит. Це порівняно новий інститут, оскільки до цього цю роль виконувало звернення в редакції Закону України «Про звернення громадян», зокрема в частині абзацу 1 статті 1 даного закону: «Громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення». Зазначене право стосується і звернень із правом отримати інформацію, яку даний закон тлумачить як публічну, в той самий час не змінюючи порядку розгляду звернень та їх комплексну оцінку. Зокрема, абзац 1 статті 3 роз’яснює, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги, а абзац 3 цієї ж статті трактує поняття заяви (клопотання) як звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності, а клопотання – як письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо. В світлі такої ситуації визначення терміну «запит на інформацію», який наводиться в пункті 1 статті 19 ЗУ «про доступ до публічної інформації», як прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Іншими словами, з приводу таких міркувань стає зрозумілим взаємоузгодженість та неупередженість дії обох законів, сфера та мета регулятивної політики яких є ідентичною – сприяти покращенню діалогу між владою та суспільством, подолання інформаційного вакууму та суспільної недовіри в соціально-політичному змісті. В практичному розумінні це питання торкається адміністративного упорядкування роботи реорганізованих органів (департаментів, служб, державних підприємств) виконавчої влади після Указу Президента України № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» та усунення негативного іміджу останніх як в суспільному контексті, так і в принципах роботи, внутрішнього розпорядку останніх. Варто зазначити, що оформлення листа у відповідну установу/орган виконавчої влади громадянином при зверненні назвою «Заява» принципово змінює засади розгляду останнього, віддаючи лист під юрисдикцію Закону України «Про звернення громадян», що не заборонено пунктом 4 статті 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» стосовно довільної форми написання запиту і дає можливість відповідному органу або посадовій особі, до якої звертається громадянин застосовувати той закон, який є найбільш прийнятним для виконання ним його службових обов’язків. Одночасно можна передбачити несподівані наслідки реалізації абзацу 2 статті 20 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», наприклад звернення особи із клопотанням стосовно безпечності певного лікарського засобу до Державної інспекції по контролю якості лікарських засобів та зазначенням інформації стосовно побічної дії при прийомі цього лікарського засобу , яка загрожує його життю та може загрожувати життю інших громадян за умови використання цього лікарського засобу. В такому випадку Державна інспекція по контролю якості лікарських засобів вимушена надати відповідь громадянину протягом 48 годин, а виходячи з умови клопотання вжити заходів стосовно усунення небезпеки, тобто вилучити або тимчасово призупинити реалізацію лікарського засобу. Таким чином, галузеве застосування принципів запиту інформації потребує більш детального дослідження та регуляції, незважаючи на досить успішну рецепцію принципів публічності та прозорості виконавчої влади на Україні.