​Щодо практики застосування антикорупційного законодавства у сфері охорони здоров’я

Лідія Санжаровська-Гурлач, молодший юрист ЮК «Правовий Альянс»

Опубліковано: Тижневик «Аптека»

З метою більш ефективного забезпечення захисту інтересів громадян та суспільства від корупційний посягань,у квітні 2011 року антикорупційне законодавство в Україні зазнало суттєвого реформування. Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» окреслив принципово нові підходи до визначення складу корупційного правопорушення, кола відповідальних осіб, обмежень щодо одержання дарунків і не тільки.

На протязі останніх місяців даний нормативний акт став одним з основних предметів дискусійного обговорення юридичною спільнотою. Глибокий теоретичний аналіз дозволив правникам виявити, як найбільш прогресивні норми, так йзначні прогалини у новелах антикорупційного законодавства України. При цьому, питання ефективного правозастосування у даній сфері доволі довго залишалось відкритим.

Проте, сьогодні наявна судова практика притягнення до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень дозволяє говорити про проблеми антикорупційного законодавства не тільки на теоретичному, але й на практичному рівнях. Особливої уваги вимагає практика розгляду справ про корупційні правопорушення у сфері охорони здоров’я.

Неоднозначно вирішується судами питання щодо віднесення лікарівдержавних та комунальних закладів охорони здоров’я, які не займають керівних посад, до суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення.

Відповідно до підпункту а) пункту 2 частини 1 статті 4 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції», за вчинення корупційного правопорушення відповідають, зокрема, посадові особи юридичних осіб публічного права, які не зазначені у частині 1 цієї статті, але одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету. При цьому, законодавець не наводить конкретних кваліфікаційних характеристик віднесення тієї, чи іншої особи до категорії «посадових осіб юридичних осіб публічного права». За аналогією з законодавчим визначенням «посадових осіб державних органів та їх апарату», «посадових осіб місцевого самоврядування» та «службових осіб», напрошується висновок щодо необхідної наявності у конкретного працівника державного чи комунального закладу охорони здоров’я спеціальних функцій, будь-то консультативно-дорадчі та організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські, для віднесення його до «посадових осіб юридичних осіб публічного права».Водночас, важливим вбачається й питання чіткого розуміння фактичного змісту наведених функціональних обов’язків. Якщо визначення поняття «консультативно-дорадчих функцій» є досить дискусійним, то з розумінням значення «організаційно-розпорядчих» та «адміністративно-господарських функцій», не виникає суттєвих питань. Дані категорії визначенні у постанові Пленуму Верховного Суду України «Про судову практику у справах про хабарництво» від 26.04.2002 року № 5. Так, під «організаційно-розпорядчими обов’язками» Верховний Суд України розуміє обов'язки по здійсненню керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності. Такі функції виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних чи приватних підприємств, установ і організацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів (начальники цехів, завідуючі відділами, лабораторіями, кафедрами), їх заступники, особи, які керують ділянками робіт (майстри, виконроби, бригадири тощо). «Адміністративно-господарські обов’язки» визначено, як обов'язки по управлінню або розпорядженню державним, колективним чи приватним майном (установлення порядку його зберігання, переробки, реалізації, забезпечення контролю за цими операціями тощо). Такі повноваження в тому чи іншому обсязі є у начальників планово-господарських, постачальних, фінансових відділів і служб, завідуючих складами, магазинами, майстернями, ательє, їх заступників, керівників відділів підприємств, відомчих ревізорів та контролерів тощо. Наряду з наведеним, постанова Пленуму Верховного Суду України містить й застереження про те, що працівники підприємств, установ, організацій, які виконують професійні функції, у тому числі лікарі, можуть визнаватися службовими особами лише за умови, що поряд із цими функціями вони виконують організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські обов'язки. Отже, саме΄ тільки виконання лікарем його професійних функцій за відсутності конкретних належних йому спеціальних обов’язків, зокрема, з керівництва окремою ділянкою роботи, колективом чи управління, розпорядження майном, не може вважатись підставоювизначення такої особи суб’єктом відповідальності за антикорупційним законодавством.

Однак, правозастосовна практика наводить наглядні прикладиможливості віднесення до «посадових осіб юридичних осіб публічного права» як суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення не тільки, прикладом, завідуючого окремим відділенням чи всім закладом охорони здоров’я, але й рядового лікаря.

Так, постановою Кіровського районного суду м. Кіровограда від 29.08.2011 року у справі № 3-2555/11 винним у вчиненні корупційного діяння, передбаченого частиною 1 статті 6 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції», визнано лікаря-хірурга амбулаторії станції Кіровоград ДЗ «Вузлова лікарня станції Помічна «ДП «Одеська залізниця», без визначення будь-яких належних йому організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій.

Постановою Сімферопольського районного суду автономної Республіки Крим від 22.08.2011 року у справі № 3-1785/2011 до адміністративної відповідальності за порушення обмежень щодо використання службового становища, притягнуто лікаря загальної практики – сімейного лікаря Миколаївської лікарської амбулаторії. При цьому, віднесення зазначеного працівника до суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення, а саме до посадових осіб юридичних осіб публічного права, обґрунтовано отриманням даною особою заробітної плати за рахунок місцевого бюджету Миколаївської селищної ради та виконанням організаційно-розпорядчих функцій по направленню дітей та дорослих на стаціонарне лікування з оформленням документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність громадян. Як бачимо, таке розуміння суті організаційно-розпорядчих функцій лікаря йде у розріз з наведеним Верховним Судом України визначенням даного поняття та робить питання обґрунтованості правозастосовної практики визначення суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення відкритим.

На відміну від наведених судових рішень, показовою є постанова Кам’янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 30.08.2011 року у справі 3 3-2844/11. Так, відповідно до наведеної постанови провадження у справі про адміністративне правопорушення відносно лікаря кабінету ультразвукової діагностики центральної районної лікарні, за порушення обмежень щодо використання службового становища, закрито, у зв’язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення. У ході судового розгляду справи із пояснень відповідача та матеріалів адміністративної справи, а саме, посадової інструкції лікаря, судом встановлено, що відповідач не є особою, яка постійно або тимчасово обіймає посаду, пов’язану з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, тобто, не є суб’єктом відповідальності за корупційні правопорушення, а отже, і не суб’єкт адміністративного корупційного правопорушення, передбаченого КУпАП.

Наряду з питанням визначення суб’єктів корупційного правопорушення, актуальною вбачається й проблема розмежування складів таких правопорушень, як порушення встановлених законом заборони щодо одержання дарунка (пожертви) та порушення обмежень щодо використання службового становища.

Відповідно до частини 1 статті 6 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції», суб’єктам відповідальності за корупційні правопорушення заборонено використовувати свої службові повноваження та пов’язані із цим можливості з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб. При цьому, пунктом 1 частини 1 статті 8 Закону також встановлено заборону на безпосереднє або через інших осіб одержання дарунків (пожертв) від юридичних або фізичних осіб за рішення, дії чи бездіяльність в інтересах дарувальника, що приймаються, вчиняються як безпосередньо такою особою, так і за її сприяння іншими посадовими особами та органами.

Як бачимо, зазначені склади правопорушень мають суттєві відмінності. Законодавець не пов’язує прийняття рішень, вчинення дій чи бездіяльність обдарованого за отриманий дарунок з будь-якими належними йому службовими повноваженнями чи пов’язаними із цим можливостями. Вручення забороненого законом подарунку відрізняється від обіцянки, пропозиції чи надання неправомірної вигоди відсутністю мети схилитиобдаровану особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей, хоча й передбачає вчинення останньою окремого діяння.

На сьогодні, наведена позиція може бути обґрунтованою не тільки на теоретичному, але й підтверджена практикою застосування статті 8 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції».

Так, відповідно до постанови Судацького міського суду Автономної Республіки Крим від 15.08.2011 року у справі № 3-700/11, до адміністративної відповідальності за порушення встановлених законом обмежень щодо одержання дарункапритягнуто завідуючого хірургічним відділенням територіального медичного об’єднання Судацької міської ради. Як зазначено у мотивувальній частині судового рішення, відповідач отримав від третіх осіб грошову суму у розмірі 3000,00 грн. за вжиті дії з лікування особи, яка перебувала на лікування у хірургічному відділенні територіального медичного об’єднання Судацької міської ради у зв’язку з язвою шлунку.З цього видно, що відповідач не мав наміру та не здійснював за одержаний дарунокпротиправного використання своїх службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей. А отже, набуття останнімдодаткового блага («подяки», «стимулу») за дії, пов’язані звиконанням прямих лікарських обов’язків, кваліфіковані саме за частиною 2 статті 172-5 КУпАП.

Однак, наряду з наведеним рішенням,існує й досить неоднозначна практика притягнення медичних спеціалістів до відповідальності за отримання забороненого дарунка. Наглядним прикладом цього може слугувати постанова Сумського районного суду Сумської області від 05.08.2011 року, у справі № 3-1076/11, про притягнення до адміністративної відповідальності за порушення встановленої законом заборони щодо одержання дарунка завідуючою господарством Сумської центральної районної лікарні. Як було встановлено судом,у розмові з постачальником продовольчих товарів, відповідачка «натякнула», що існує багато бажаючих постачати до лікарні картоплю та цибулю. Згодом,остання отримала від зазначеного постачальника дарунок у вигляді мікрохвильової пічки «Горизонт», вартістю 740,00 грн. Проте, трактуючи наведені діянняяк отримання дарунку за рішення, дії чи бездіяльність в інтересах дарувальника, суд не навів належного обґрунтування застосованої кваліфікації. За текстом рішення, окрім словосполучення «натякнула, що … бажаючих багато»,відсутнє будь-яке посилання на конкретні рішення, дії чи бездіяльність, за які відповідачка отримала дарунок та потрапила у поле зору антикорупційного закону.

Як бачимо, судова практика застосування нового антикорупційного законодавства України у сфері охорони здоровя вказує не тільки на не в повній мірі досліджені обставини справ, але й на неоднозначне тлумачення судами норм матеріального права, що призводить до неправильної кваліфікації правопорушень. Наведене дає підстави говорити про наявність значного кола правозастосовних проблем, що потребують окремого нормативного врегулювання.